2015年3月15日新修订的立法法明确赋予地方人大在三大领域内拥有地方立法权之后，各地市人大常委会相继成立了人大法制委员会，正式启动了地方立法工作。
党的十八届四中全会以来，随着《中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定》的深入贯彻实施，各地市人大按照民主立法、科学立法、立法与改革发展决策相衔接的原则，紧紧围绕中省市委重大部署和改革发展稳定工作大局，坚持“以问题为导向，结合地市实际，突出地方特色”理念，认真把握与省人大常委会、其他设区市人大常委会立法工作相互配合开展的契机，紧紧围绕城乡建设与管理、生态环境和历史文化保护民生热点、难点，问法于民，立法为民，稳步推动地方立法，维护国家法制统一，为加快实施依法治国方略，完善国家治理体系，推进地方治理能力现代化，造福百姓、服务社会奠定了坚实的基础，提供了重要的保障。
但从近年来开展地方立法工作的实践来看，地市立法工作在各方面还存在一些突出问题。
（一）对地方立法工作的认识不够到位。一方面，长期以来人们的认识不到位，认为立法工作太细就可能成为推进改革的掣肘，形成了宜粗不宜细的立法工作思路。因此，在法律实施中政府自由裁量的空间大，但权力的制约性不足。设区市的三项地方立法权均为行政管理方面的事项，涉及的行政主体较多，立法工作难度较大，出台法规需要一个相对漫长的过程，且需要协调诸多复杂事权；从政府行政管理的角度来看，远不及红头文件便捷高效，在推进立法工作中各方主体不够积极主动。另一方面，没有充分认识到立法是对特定社会关系加以规范，需要满足各方面社会关系和不同层面的需要和诉求。不能把立法工作局限到市人大及其常委会或者市人大常委会法工委，没有很好地发挥各方力量参与到立法工作中。 （二）立法工作机制有待进一步规范和完善。一是党委领导立法工作机制有待进一步细化。在地方立法权实施过程中，不仅仅要考虑立法技术层面的问题，做到与上位法一致，还要准确把握立法政策层面的根本目的，确保立法工作符合党的政策意图。因此，这就需要党委在立法政策取向上加以确定，进一步明确立法工作的基本方向。二是地方性法规与政府规章之间衔接机制未建立。将成熟适宜的政府规章上升为地方性法规，不仅符合科学立法、民主立法的需求，同时也使地方性法规更具有操作性和生命力。实际中，地方立法规划、计划与政府规章制定计划没有形成密切联系的机制，往往是“两张皮”，无法释放设区市地方立法的潜能。三是法规案的审议时间太短。目前市级人大常委会的会期一般为两到三天，会期短议题多，审议法规的时间少，导致法规审议仓促、不充分。虽然，会前将常委会审议材料送达组成人员审阅，但审议前常委会组成人员大部分未参加立法调研或未深入调研，对法规案的审议质量不高，在一定程度上影响了法规的质量。四是立法质量有待进一步提高。存在为立法而立法的形式主义现象，在一定程度上存在重复上位法、盲目借鉴外省市法规的情况，并没有真正做到对法律法规作进一步具体化、量化规定，使之更可操作、更利执行，不切实际的照抄照搬或者对上位法的简单转化导致地方性法规的可执行性和可操作性不强，甚至是会出现立法上“放水”的违法行为。
（三）地方立法工作人员力量依然薄弱。一是立法工作的专业人才不足。当前，省市两级立法工作队伍建设普遍存在力量不足、结构不优的突出问题。现市级人大常委会法制工作委员会7人，具备法律专业和法律工作经历的只有2—4人，立法工作人员力量薄弱。并且，市人大常委会法制工作委员会目前仅有办公室一个内设机构和一名科级职数，从长远来看，非常不利于立法工作力量的培养和接续。二是人大代表和委员的法律素养有待提高。从常委会上对相关法规案的审议情况来看，部分市人大代表、常委会组成人员对立法工作不够关心，对法律法规学习不够、理解不深，缺乏对立法制度和立法技术的基本认识，审议意见原则要求多，办法措施少，针对性不强，专业性不高，审议发言不积极，难以保证法规审议的质量。
赋予地方立法权，根本目的是为了更好地发挥地方尤其是设区的市运用法治思维和法治方式开展社会治理的重要作用，全面实施依法治国方略，建设社会主义法制国家；行使好地方立法权，就是通过地方立法，制定出更具针对性和可操作性的法律规范，直接解决和老百姓关系更密切的社会管理中的问题，更加有效地推进国家治理体系和治理能力的现代化。因此，要做好新时代地方立法工作，必须自觉把立法工作放在党和国家事业发展大局上来谋划、来推进，自觉服从服务于改革发展的大局。
（一）进一步提高做好新时代地方立法重要性的认识。党的十八届四中全会决定赋予设区的市地方立法权，党的十九大把全面推进依法治国总目标写入习近平新时代中国特色社会主义思想的“八个明确”，把坚持全面依法治国写入“十四个坚持”的基本方略。党中央成立中央全面依法治国委员会，习近平总书记担任委员会主任。这些都充分说明，党中央对全面依法治国看得很重、抓得很紧，各方面工作都在扎实推进。在这一进程中，立法工作包括地方立法工作，将具有越来越重要的地位，发挥越来越重要的作用。同时，要深刻认识到良法是善治之前提。立法和监督一直是人大工作的“左膀右臂”。赋予地方人大一定范围的立法权，更是要求地方人大要继续巩固监督职责，充分发挥地方立法效应，使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护，打好人大立法和监督这套组合拳，这样才能适应新形势对人大工作的新要求。
（二）建立党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。一要坚持党对立法工作的领导。健全立法工作向市委请示报告制度，准确把握党的立法政策基本意图和立法取向，切实把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面，将党的理论路线方针政策和中央、省委、市委的重大决策部署通过法定程序上升为地方性法规，更好地发挥立法对经济社会发展的引领、推动、规范和保障作用。二要处理好人大与政府在立法中的关系。人大要把加强立法主导作为提高立法质量的基础环节，不断强化主导意识、厘清主导思路、完善主导机制、提升主导能力，对政府提出的立法建议、计划、议案等进行认真地审查把关，全过程地把握方向，掌控主要环节和重点内容，要起到“定向”和“纠偏”的作用。同时，要发挥政府身处管理一线熟悉情况，且承担着行政执法的职责优势，可以更好地实现立法和执法的有效衔接，提高法规的执行效率。三要坚持多方参与的立法机制。市级立法工作要围绕立法权限，通过广泛的立法调研论证、征集立法项目、征求立法民意、法规审议意见等方式，集中民智、吸收民策，积极回应公众立法关切，把立法过程变成百姓参与方便的“身边事”，把以人民为中心的思想贯彻到立法工作的全过程，寻找立法决策的“最大公约数”。
（三）加强立法工作队伍建设。一方面，要加强法制委、法工委工作人员队伍建设，配齐、配优工作人员。积极组织工作人员参加立法培训、立法研讨、学习考察等活动，相互借鉴、相互启发，不断提升人员素质和立法工作水平。另一方面，要加强人大代表和人大常委会组成人员法律知识的学习培训。常委会组成人员的法律素养在立法工作中尤为重要，要通过对宪法、地方组织法、监督法及其它与人大工作相关的法律法规的培训学习，提高常委会组成人员法律意识和法律知识水平，推进地方立法工作的深入开展。
作者：张天科
编辑：孙钰颖
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